為貫徹落實(shí)中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，嚴(yán)格規(guī)范稅務(wù)執(zhí)法行為，維護(hù)納稅人繳費(fèi)人合法權(quán)益，貴局決定對《稅務(wù)規(guī)范性文件制定管理辦法》（國家稅務(wù)總局令第41號公布，第50號修改，以下簡稱“征求意見稿”）作出修改，并向社會公開征求意見。為此，中匯江蘇稅務(wù)師事務(wù)所組織由本所資深稅務(wù)師、律師、博士等組成的專家團(tuán)隊(duì)，對《征求意見稿》進(jìn)行了討論與研究。我們認(rèn)為，《征求意見稿》建立稅務(wù)規(guī)范性文件權(quán)益性審核機(jī)制，是稅務(wù)部門踐行以人民為中心的發(fā)展思想，全心全意服務(wù)納稅人繳費(fèi)人的重大舉措，體現(xiàn)出為納稅人繳費(fèi)人辦實(shí)事的重要理念。

就部分條款，我們提出如下修改建議，供貴局參考：

修改建議：第六條增加一款：“對于應(yīng)通過而未通過稅務(wù)規(guī)范性文件形式予以規(guī)范的，稅務(wù)行政相對人可以提請制定機(jī)關(guān)上級稅務(wù)機(jī)關(guān)‘納稅服務(wù)部門’或‘政策法規(guī)部門’進(jìn)行審查?！?/span>

修改理由：實(shí)務(wù)工作中，有時(shí)會出現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)通過“辦法”“規(guī)定”“規(guī)程”“規(guī)則”以外的形式出臺影響稅務(wù)行政相對人的規(guī)范性文件行為。雖然這些文件形式上不符合稅務(wù)規(guī)范性文件規(guī)定，但是其實(shí)質(zhì)上屬于稅務(wù)規(guī)范性文件。這些形式上不屬于稅務(wù)規(guī)范文件的文件規(guī)避了前置程序，對此，納稅人只能通過復(fù)議、訴訟等手段維護(hù)自身權(quán)益。相關(guān)救濟(jì)手段滯后，建議予以前置。

修改建議：將第十二條第二款“稅務(wù)規(guī)范性文件有下列情形之一的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出解釋”修改為“稅務(wù)規(guī)范性文件有下列情形之一的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出解釋并對外公告”

修改理由：稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅務(wù)規(guī)范性文件的解釋是對其原規(guī)范性文件的補(bǔ)充，其具有普遍約束力并在一定期限內(nèi)反復(fù)適用，也將會影響稅務(wù)行政相對人的權(quán)益。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出解釋并對外公告，以發(fā)揮稅務(wù)規(guī)范性文件的作用，保護(hù)稅務(wù)行政相對人知情權(quán)等相關(guān)權(quán)益。

修改建議：將第十四條第三款“與法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級機(jī)關(guān)決定配套實(shí)施的稅務(wù)規(guī)范性文件，其施行日期需要與前述文件保持一致的，不受本條第一款、第二款時(shí)限規(guī)定的限制?！毙薷臑椤芭c法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級機(jī)關(guān)決定配套實(shí)施的稅務(wù)規(guī)范性文件，其施行日期需要與前述文件保持一致的，不受本條第一款、第二款時(shí)限規(guī)定的限制。稅務(wù)行政相對人已執(zhí)行前述文件的，可申請按稅務(wù)規(guī)范文件重新執(zhí)行?！?/span>

修改理由：實(shí)務(wù)中，常會出現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)頒布稅務(wù)規(guī)范性文件對相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步解釋的情況，但作為解釋的規(guī)范性文件與稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)按照自身對法律法規(guī)的理解加以執(zhí)行的做法不一致，可能影響稅務(wù)行政相對人的權(quán)益。因此，本著維護(hù)納稅人權(quán)益的立場出發(fā)，在規(guī)范性文件出臺前納稅人因執(zhí)行法律法規(guī)導(dǎo)致權(quán)益受損的，稅務(wù)規(guī)范文件出臺后納稅人有權(quán)提出申請，按規(guī)范文件重新執(zhí)行。

修改建議：《征求意見稿》將第十七條進(jìn)行了修改，包括刪除第二、三、四款中有關(guān)“應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見”的內(nèi)容，建議保留原《管理辦法》第十七條第二、三、四款，即保留以下內(nèi)容：

“聽取意見可以采取書面、網(wǎng)絡(luò)征求意見，或者召開座談會、論證會等多種形式。

除依法需要保密的外，對涉及稅務(wù)行政相對人切身利益或者對其權(quán)利義務(wù)可能產(chǎn)生重大影響的稅務(wù)規(guī)范性文件，起草部門應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見。

法律、行政法規(guī)對規(guī)范性文件公開征求意見期限有明確規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/span>

修改理由：一方面，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）第二條第（五）項(xiàng)對行政規(guī)范性文件制定過程中廣泛征求社會意見作出了規(guī)定：“除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的行政規(guī)范性文件，要向社會公開征求意見。起草部門可以通過政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報(bào)刊、廣播、電視等便于群眾知曉的方式，公布文件草案及其說明等材料，并明確提出意見的方式和期限。對涉及群眾重大利益調(diào)整的，起草部門要深入調(diào)查研究，采取座談會、論證會、實(shí)地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是利益相關(guān)方的意見。建立意見溝通協(xié)商反饋機(jī)制，對相對集中的意見建議不予采納的，公布時(shí)要說明理由。”

另一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)擬制定的稅務(wù)規(guī)范性文件與稅務(wù)行政相對人切身利益或者權(quán)利義務(wù)密切相關(guān)的，制定規(guī)范文件過程中向社會公開征求意見，有利于公民有序參與規(guī)范性文件制定過程，維護(hù)稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)益。另外，在公開征求意見的過程中，可以獲取基層稅務(wù)工作人員、專家的意見，以提高稅務(wù)規(guī)范文件的合理性、科學(xué)性以及可行性，更有效的發(fā)揮稅務(wù)規(guī)范文件的作用。

因此，建議保留原《管理辦法》第十七條第二、三、四款。

修改建議：將《征求意見稿》中關(guān)于第十九條第一款“稅務(wù)規(guī)范性文件送審稿應(yīng)當(dāng)由起草部門負(fù)責(zé)人簽署后，依次送交納稅服務(wù)部門和政策法規(guī)部門審查?！毙薷臑椤岸悇?wù)規(guī)范性文件送審稿應(yīng)當(dāng)由起草部門負(fù)責(zé)人簽署后，同時(shí)送交納稅服務(wù)部門和政策法規(guī)部門審查?！?/span>

修改理由：稅務(wù)規(guī)范性文件的制定既要突出權(quán)益性審核，也要突出合法性審核。納稅服務(wù)部門和政策法規(guī)部門的具體分工各有側(cè)重，同等重要，不應(yīng)先權(quán)益后合法，這樣可以維護(hù)稅法的強(qiáng)制性。同時(shí)審核，各有側(cè)重，可以提高效率，避免在某一環(huán)節(jié)擠壓停滯，也可以避免前一部門的審核意見影響后一部門的研究判斷。

修改建議：將《征求意見稿》 “增加一條，作為第二十二條”第一款第一項(xiàng)“（一）是否無法律法規(guī)依據(jù)減損稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)利和利益，或者增加其義務(wù)”修改為“（一）是否違法、違規(guī)減損稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)利和利益，或者增加其義務(wù)；”

修改理由：如果稅務(wù)規(guī)范性文件在無法律法規(guī)依據(jù)的基礎(chǔ)上減損稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)利和利益，或者增加其義務(wù)，實(shí)質(zhì)上仍然屬于違法、違規(guī)減損稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)利和利益，或者增加其義務(wù)。同時(shí)，該表述與原《管理辦法》第二十二條第五項(xiàng)“是否違法、違規(guī)減損稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)利和利益，或者違法、違規(guī)增加其義務(wù)；”表述應(yīng)保持一致，以免引起歧義。

修改建議：將第三十條第一款“制定機(jī)關(guān)的起草部門和政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤了解稅務(wù)規(guī)范性文件的施行情況?！毙薷臑椤爸贫C(jī)關(guān)的起草部門和政策法規(guī)部門及納稅服務(wù)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤了解稅務(wù)規(guī)范性文件的施行情況?！?/span>

修改理由：一方面，《征求意見稿》中增加了納稅服務(wù)部門對稅務(wù)規(guī)范性文件進(jìn)行權(quán)益性審核的相關(guān)內(nèi)容，因此納稅服務(wù)部門也有責(zé)任及時(shí)跟蹤和了解稅務(wù)規(guī)范性文件的施行情況。另一方面，納稅服務(wù)部門與稅務(wù)行政相對人接觸機(jī)會更多，能更直接、便捷、有效的了解稅務(wù)規(guī)范性文件的施行情況。

修改建議：在第四十條第一款后增加“并及時(shí)將處理結(jié)果反饋稅務(wù)行政相對人”，即將其修改為“稅務(wù)行政相對人認(rèn)為稅務(wù)規(guī)范性文件違反法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級稅務(wù)規(guī)范性文件規(guī)定的，可以向制定機(jī)關(guān)或者其上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)書面提出審查的建議，制定機(jī)關(guān)或者其上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)研究處理并及時(shí)將處理結(jié)果反饋稅務(wù)行政相對人?！?/span>

修改理由：稅務(wù)行政相對人對稅務(wù)規(guī)范性文件申請合法性審查，主要有三個(gè)途徑，一是對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，二是在對行政行為提起訴訟時(shí)，三是按照《稅務(wù)規(guī)范性文件制定管理辦法》第四十條的規(guī)定對稅務(wù)規(guī)范性文件提請合法性審查?！缎姓?fù)議法》及《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》對稅務(wù)規(guī)范性文件合法性審查的時(shí)間作出了規(guī)定，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)對被申請規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理；無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序逐級轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。但是《稅務(wù)規(guī)范性文件制定管理辦法》僅明確了納稅人可以對違反法律法規(guī)的稅務(wù)規(guī)范性文件提起審查的建議，卻沒有明確審查的時(shí)限規(guī)定，也沒有明確稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)將審查的處理結(jié)果及時(shí)反饋給提起審查建議的稅務(wù)行政相對人，不利于維護(hù)稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)益。因此建議本條明確稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將處理結(jié)果反饋給稅務(wù)行政相對人或者明確審查的時(shí)限。